5 Die Staatsbürgersteuer, eine Schlusskalkulation

5.1 Reform der direkten Steuern, die Aufgabe und deren Lösung

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Ist die Staatsbürgersteuer wirklich einfacher?

Die Kompliziertheit unseres heutigen Steuer- und Subventionssystems wird oft damit gerechtfertigt, dass man den unterschiedlichsten sozialen Gegebenheiten Rechnung tragen müsse. Das ist im Rahmen eines gegebenen steuersystematischen Ansatzes richtig. Sprengt man aber diesen Ansatz, dann lässt sich sehr wohl die ganze Differenziertheit des Wirtschaftslebens mit einem sehr einfachen Steuerrecht einfangen. Differenzierte Lebenstatbestände erfordern nicht ein kompliziertes, sondern ein abstraktes Steuerrecht.

Im öffentlichen Bewusstsein liegt der vielleicht schwerste Mangel unseres Steuer- und Subventionssystems in seiner Undurchsichtigkeit und Unstetigkeit. Da führt zu der Vorstellung, in der Bundesrepublik müsse nicht der Reiche, sondern der Dumme Steuern zahlen. Daran ist manches richtig, wenn auch das Pauschalurteil als Ganzes ungerecht ist. Aber für die soziale Wirklichkeit kommt es nicht so sehr darauf an, wie die Dinge sind, sondern wie die Leute glauben, dass sie seien.

Die Staatsbürgersteuer ist – verglichen mit dem heutigen System – von bestechender Einfachheit und Transparenz. Von all den vielen im gegenwärtigen System geradezu systemnotwendigen Einzel- und Sonderregelungen bleibt fast nichts. Eine Kodifizierung der Staatsbürgersteuer würde nur ein Zehntel des Raumes der Gesetze benötigen, die sie ersetzen würde. Vor allem aber: Es verschwindet das Misstrauen, dass nur der Steuern zahlen müsse, der sich keinen guten Steuerberater leisten kann.

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Das Steuerpflichtige Einkommen unseres derzeitigen Rechts ist eine abstrakte und willkürliche Konstruktion, mit der sich keine Vorstellung mehr verbindet. Seine endgültige Besteuerung durch die kombinierte Wirkung verschiedener Steuern (Einkommensteuer, Vermögensteuer, Körperschaftsteuer, Erbschaftsteuer) und verschiedene Subventionen ist fast nicht mehr allgemein kalkulierbar. Dagegen basiert die Staatsbürgersteuer auf konkret erfahrbaren Sachverhalten: dem Aufwand für Konsum und dem Vermögensbestand. Und jeder kann seine Steuerpflicht auf elementare Weise selbst errechnen.

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Auch die Unstetigkeit ist in unserm Steuersystem von vorne herein angelegt. Da die Einkommensteuer weit stärkerer steigt, als das Sozialprodukt (und andere Steuern), steigt der Staatsanteil ständig an (kalte Progression), und überdies entwickeln sich die Steuererträge der Gebietskörperschaften unterschiedlich. So sind von Zeit zu Zeit Korrekturen sowohl am Steuertarif als auch an der Steuerertragsverteilung nötig. Es ist unvermeidlich, dass bei diesen Anlässen alle Interessengruppen (Lobbies) ihren Teil zu ergattern versuchen. Beim Bürger entsteht dann leicht der Eindruck, die Besteuerung erfolge nicht nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit, sondern nach den Prinzipien der Mauschelei und der Lautstärke.

Die Staatsbürgersteuer steigt ebenso schnell wie das Sozialprodukt und sie ändert die Aufkommensrelationen der Gebietskörperschaften nicht. So bietet sie die Chance größerer Dauerhaftigkeit.

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Kurz: Wenn der Bürger ein Steuersystem als gerecht akzeptieren soll, muss es für ihn durchschaubar und erfahrbar sein. Es ist wichtig, dass der Bürger die Gesetze und Regeln, nach denen umverteilt wird, versteht – nur solche Regeln wird er auch als fair akzeptieren können. Das heißt natürlich nicht, das alles, was verständlich ist, auch gerecht sein muss. Die Frage nach der materiellen Gerechtigkeit bleibt.

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Steuerkorrekturen als Wohltaten der Politiker?

Die Steuersysteme aller entwickelten Länder sind so angelegt, dass über dem Fiskus ein Schild stehen sollte: Haus zur sozialen Optik. Wir haben nämlich überall verhältnismäßig hohe Spitzensteuersätze, die den Eindruck erwecken sollen, hier werde ein hohes Maß an Umverteilung erzielt. Dabei werden aber die Besteuerungsbasen so weit ausgehöhlt, dass die hohen Steuersätze nur einen Teil des tatsächlichen Einkommens treffen. Es dürfte in der Bundesrepublik nur wenige geben, die auf ein Einkommen, das so wie in der Staatsbürgersteuer definiert ist, einen Steuersatz von 40% tatsächlich zahlen – schon gar nicht einen von 53 % (1973). Aber das ist keine Eigenheit der Bundesrepublik. In anderen Ländern – beispielsweise in den USA oder den Niederlanden – sind die Spitzensteuersätze noch höher, aber die Schlupflöcher noch weiter. Die Diskrepanz zwischen den Steuersätzen auf dem Papier und den effektiven ist noch größer. Aber das ist noch nicht das Schlimmste. Überdies sind die Steuer- und Subventionssysteme so angelegt, dass sie die Überwälzung sehr erleichtern. Das bedeutet: wegen der Form der Besteuerung (und Subventionierungen) sind die Einkommen vor Steuer ungleicher verteilt. Zwar ist die Einkommensverteilung nach Steuern gleichmäßiger verteilt als vor Steuern – aber es ist völlig offen, ob sie gleichmäßiger ist als ohne Steuern.

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Mit der Staatsbürgersteuer wird genau der umgekehrte Weg eingeschlagen. Nach allen Erkenntnissen der Wissenschaft ist die Einkommensteuer am schwersten zu überwälzen und sie bleibt – wie gezeigt wurde – auch dann noch verteilungswirksam, wenn sie im Durchschnitt voll überwälzt wird. Die Staatsbürgersteuer wird zur alleinigen Trägerin der persönlichen Umverteilung. Der wesentliche Teil des Verteilungseffekts liegt deshalb nicht darin, dass die Einkommen nach Steuern gleichmäßiger sind als vor Steuern, sondern darin, dass bereits die Verteilung vor Steuern gleichmäßiger wird (vgl. Abschnitte 4.2, 4.3, 4.4)

Im Gegensatz zum gegebenen Steuersystem werden in der Staatsbürgersteuer nicht auf eine ausgehöhlte Bemessungsbasis hohe Steuersätze angewandt – statt dessen wird das Einkommen denkbar vollständig erfasst und darauf mäßige Durchschnitts-Steuersätze angewandt. Dabei ist die gesamte Progressionsspanne – einschließlich des negativen Astes des Staatsbürgersteuertarifs – größer als bei der heutigen Einkommensteuer. Insgesamt dürften sich die Verteilungswirkungen der Staatsbürgersteuer auch dann nicht erreichen lassen, wenn die derzeitigen Steuersätze drastisch erhöht würden.

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Heute sind die Möglichkeiten, Einkünfte steuerfrei oder steuerbegünstigt zu beziehen, bei verschiedenen Steuerpflichtigen ganz verschieden. In der Regel dürften sie bei hohen Einkommen und/oder großem Vermögen besser sein als bei kleinen, bei gewerblichen Einkünften größer als bei Arbeitseinkünften. Insofern bedeutet die vollständige Erfassung der Einkommen in der Staatsbürgersteuer auch eine Umverteilung. Sie sollte nicht unterschätzt werden: Die Summe alle Steuerbemessungsbasen dürfte sich im Vergleich zur Einkommensteuer nahezu verdoppeln.

Die steuerliche Gerechtigkeit wird allerdings heute allzu einseitig unter dem Gesichtspunkt der Umverteilung diskutiert. Die vollständige Erfassung der Einkommen ermöglicht insbesondere eine gleichmäßige Besteuerung. Diese Seite, – also die horizontale Gerechtigkeit – erscheint uns ebenso wichtig wie die vertikale.

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Das gegenwärtige Steuersystem hat sicher beträchtliche Verteilungswirkungen. Aber angesichts der verschiedenen Überwälzungsmöglichkeiten, der höchst unvollkommenen Erfassung des Einkommens und des Ansatzes von Verteilungsmaßnahmen bei den Preisen statt bei den Einkommen ist es letztlich völlig ungewiss, zwischen welchen Personengruppen tatsächlich umverteilt wird.: Keiner weiß, wer seine Hand in welcher Tasche hat und wie viel er daraus entnimmt (Zeitel). Die Steuerzahler sind nicht die Steuerträger und die tatsächlich Begünstigten sind nicht die vom Gesetzgeber gemeinten. Das ist bei der Staatsbürgersteuer anders. Hier hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, seine Verteilungsabsichten auch durchzusetzen.

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Wenn in der Diskussion um die Steuerreform von Kosten der Besteuerung die Rede ist, dann meint man in der Regel die staatlichen Verwaltungskosten. Die Besteuerungskosten beim Steuerzahler werden nur selten gesehen und die gesamtwirtschaftlichen Kosten der Fehlallokation von Ressourcen und der Hemmung von Entwicklungen bleiben in der Regel völlig außer Ansatz.

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In Wirklichkeit sind die staatlichen Verwaltungskosten der kleinste Teil der gesamten Besteuerungskosten. Bei den hier zur Rede stehenden Steuern und Subventionen machen sie nur wenige Milliarden DM aus, von denen bei Einführung der Staatsbürgersteuer vielleicht einige hundert Millionen eingespart werden können. Viel größer sind schon heute die Kosten der Steuererhebung beim Steuerzahler – wobei die aufgewandte Arbeitszeit des Steuerpflichtigen auch zu den Kosten zu zählen ist. Hier lägen die Ersparnisse durch die Staatsbürgersteuer bereits beträchtlich höher. Sie dürften die Milliardengrenze weit überschreiten. Nicht abzuschätzen ist der psychische Aufwand an Stress und Unlust, den jeder empfindet, der seine eigene Einkommensteuererklärung erarbeitet.

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Der Größenordnung nach aber erreichen beide nicht die Kosten der gesamtwirtschaftlichen Schäden und Fehlentwicklungen. Die gesamten, im 4. Teil genannten Wirkungen könnten in ihrer Summe den Betrag von 20 oder 30 Milliarden DM leicht überschreiten. Und diese Summe wird von Jahr zu Jahr größer.

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Zusammengefasst: Eine Staatsbürgersteuer, die denselben Ertrag bringen soll, wie das heutige Steuer- und Subventionssystem, verlangt von der Gesamtheit aller Bürger viel weniger Opfer. Die gesamtwirtschaftliche Ersparnis könnte leicht die Hälfte des Steuerertrags erreichen. Beispielsweise hätte der Netto-Steuerertrag von 1970 mit 50 Milliarden DM, wenn sie durch die Staatsbürgersteuer erbracht worden wäre, bei Fiskus, Steuerzahler und Gesamtheit 25 Milliarden weniger gekostet.

Hinzu kommt, dass auch die Art der Steuerzahlung das Opfer erleichtert. Eine Steuer, die erst nach dem Tode zu zahlen ist, wiegt im Bewusstsein des Steuerzahlers leichter als eine Steuer, die er zu Lebzeiten zahlen muss.