1.3 Anforderungen an den Paradigmenwechsel

Das Ziel des Paradigmenwechsels: Mehr Markt und mehr soziale Gerechtigkeit ist schon schwierig genug. Nicht nur diese sich teilweise widersprechenden Ziele sind zu verfolgen, sondern es sind noch eine Reihe von Sachzwängen und Nebenzielen zu beachten:
  1. Wirksame Umverteilung

  2. Berücksichtigung von Überwälzungsmöglichkeiten

  3. Separierbarkeit und Reformierbarkeit

  4. Horizontale Gerechtigkeit und Neutralität

Der Kern des Systems der sozialen Marktwirtschaft ist das System der Umverteilung zwischen Arm und Reich durch Steuern und Subventionen. Daher muss ein Paradigmenwechsel sich mit diesem Kern auseinandersetzen. Beide Gebiete, sowohl Steuern als auch Subventionen, sind inzwischen durch die laufende Gesetzgebung und Rechtsprechung zu Themen geworden, die so komplex sind, dass kaum noch jemand sie in allen Einzelheiten versteht, geschweige denn einen fundierten Überblick über alles hat. Allein die Literatur zu den deutschen Steuern ist kaum überschaubar.

Es wird notwendig, sich auf die fundamentalen Probleme zu konzentrieren. Dabei ist eine tiefer gehende Analyse der tatsächlichen Wirkungen von Maßnahmen des heutigen Systems erforderlich. Viele Maßnahmen sind vielleicht vom Gesetzgeber gut gemeint, aber schlecht gemacht und/oder wirkungslos, z.B. weil Marktmechanismen und Kreativität der Marktteilnehmer dafür sorgen, dass Steuern überwälzt werden, so dass diejenigen, die die Steuern zahlen nicht die sind, die die Steuerlast letztlich tragen.

Wie das heute existierende System diesen hier aufgeführten Anforderungen 1. - 4. genügt bzw. diese Nebenziele erreicht, wird noch ausführlich diskutiert.

nach oben Wirksame Umverteilung

Heute werden unterschiedlichste Umverteilungsabsichten mit vielerlei Instrumenten versucht:
  1. Direkte Steuern (weitere Detaillierung in Kapitel 2)
    • Einkommensteuer
      • progressiver Steuertarif
      • Erfassung des Einkommens bei verschiedenen Einkunftsarten,
      • Sondertarife und definitive Proportionalsteuern bei bestimmten Einkunftsarten
      • Anrechnungen bei Ermittlung des zu versteuernden Einkommens,
      • Abzüge von der Steuer,
    • Abgeltungssteuer
    • Solidaritätszuschlag
    • Körperschaftssteuer
    • Vermögenssteuer (derzeit ausgesetzt),
    • Erbschaftssteuer,
  2. Persönliche Subventionen (Detaillierung, Umfang und Finanzierung in Sozialbudget 2010)
    • vollständig vom Staat finanziert
      • Förder- und Fürsorgesysteme,
      • Entschädigungssysteme,
    • teilweise vom Staat subventioniert
      • Sozialversicherungssysteme,
      • öffentlicher Dienst,
      • Sondersysteme,
  3. Gewerbesteuer z.B. Steuerbefreiungen für viele freie Berufe, Ausnahmen für bestimmte Unternehmen ...
  4. Mehrwertsteuer z.B. reduzierte Sätze auf Nahrungsmittel, (oder Hotelübernachtungen oder ....)
  5. Andere Steuern z.B. Grund-, Grunderwerbs-, Mineralöl-, KFZ-, Alkohol-, ... -steuer
  6. Zweckgebundene persönliche Subventionen und Hilfen (Gerichtskostenhilfe ...)
  7. Zweckgebundenen Subventionen und Hilfen für Unternehmen z.B. Forschungsförderung, Exportfinanzierung ...
  8. Subventionierung bestimmter Branchen z.B. Landwirtschaft, Werften, Bergbau ...
  9. Kostenlose oder kostenreduzierte Nutzung öffentlicher Einrichtungen z.B. Schulen, Bildungseinrichtungen, Kindergärten, städtischen Kliniken, Theater und Kultureinrichtungen, Bürgerhäuser, Schwimmbäder und Eissporthallen ...
  10. Andere Objektsubventionen z.B. Kommunale Unternehmen des sozialen Wohnungsbaus, des öffentlichen Personen-Nahverkehrs, ....
Diese Liste ist nur eine erste Annäherung an die Komplexität der Umverteilungsinstrumente und -absichten. Auch dient nicht jedes Instrument allein der sozialen Umverteilung. Es wird auch nach ökologischen, arbeitsmarktpolitischen ... Gesichtspunkten umverteilt sowie zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften.

Die heutige Umverteilung ist nicht nur kompliziert und bürokratisch, sondern in ihren Wirkungen nicht mehr durchschaubar. Sie wird zusätzlich durch zahlreiche Wechselwirkungen und Querverbindungen und Feinheiten der Tarifgestaltung einzelner Instrumente kompliziert. Wer wie viel von welchem Umverteilungsinstrument erlangt und wie stark er andererseits letztlich dafür bezahlt, ist für den Bürger auch angesichts der Überwälzung von Steuern völlig unverständlich. Ein weiteres Problem dieser Verflechtung ist, dass Einzelgebiete nicht mehr reformiert werden können, weil dadurch bei anderen Instrumenten Ungerechtigkeiten entstehen und Löcher gerissen werden, so dass als Folge auch dort Reformbedarf entsteht. Diese Löcher werden dann notdürftig geflickt und reißen an anderen Stellen neue Löcher. Das am Ende entstandene Flickwerk ist dann kaum noch belastbar, geschweige denn reformierbar. Es hilft eigentlich nur, das gesamte Flickwerk wegzuwerfen und einen systematischen Neuaufbau zu wagen.

Die Staatsbürgersteuer setzt am Kern des Problems an, der Einkommensumverteilung. Sie konzentriert sich auf den inneren Kern, die Umverteilung der Einkommen durch 1. Direkte Steuern und einem großen Teil der 2. persönlichen Subventionen. Dies ist dann die Voraussetzung für weitere mögliche Reformen der anderen Umverteilungssysteme (3. - 10.)

nach oben Berücksichtigung der Überwälzung

Wer glaubt, die Mehrwertsteuer treffe die Unternehmer, weil diese sie ans Finanzamt abführen, ist naiv. Natürlich geben die Unternehmen diese Steuern über die Preise an die Kunden weiter. Diesen Effekt, dass am Ende andere die Steuerlast tragen, als diejenigen, die die Steuern zahlen, nennt man Überwälzungseffekt. Dieser Effekt ist überall zu beobachten: Die Arbeitgeber wälzen die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung auf ihre Arbeiter und Angestellten ab, indem sie ihnen entsprechend geringere Löhne bezahlen. Die Grundsteuer wird nach Möglichkeit auf Mieter und Pächter weitergereicht usw.

Angenommen, man würde die Möglichkeit abschaffen, Fahrten zur Arbeitsstelle als Werbungskosten abzusetzen, und gleichzeitig die Steuersätze so reduzieren, dass das Steueraufkommen gleich bleibt. Dies würde zunächst zu einer Einkommensumverteilung zu Lasten derjenigen, die in größeren Entfernungen zur Arbeitsstätte wohnen (Fernpendler), zugunsten der Nahpendler bewirken. Dies könnte erwünscht sein, weil man sich davon verspräche, dass viele Personen dann in die Nähe der Arbeitsplätze umziehen, so dass der Pendlerverkehr mit seiner Verkehrs- und Umweltbelastung abnähme. Die steigende Nachfrage nach Wohnungen in der Nähe des Arbeitsplatzes würde dort aber zu höheren Immobilienpreisen und -mieten führen, während diese in den weiter entfernten Regionen sinken würden. Diese Anpassung der Mieten würde vermutlich sehr viel schneller passieren als die tatsächlichen Umzüge. Somit bliebe am Ende für die Pendler finanziell per Saldo alles so wie vorher. Umverteilt würden am Ende Einkommen (und Vermögen) zwischen Immobilienbesitzern. Immerhin fiele der Verwaltungsaufwand zur Ermittlung und Überprüfung der Fahrtkosten weg.

Die beschriebene Umverteilung basiert auf der Annahme, dass Arbeitsstätten an zentralen Orten sind und bleiben. Lässt man diese Annahme fallen, und sind die Arbeitsstätten dort, wo Arbeitnehmer wohnen, wäre es für Pendler attraktiv, zu näher gelegenen Arbeitsstätten zu wechseln. Langfristig könnte es auch für die gemäß der ersten Annahme zentral gelegene Arbeitsstätten attraktiv werden, in Regionen niedrigerer Immobilienpreise umzuziehen. Dies wäre eventuell erwünscht, weil der Pendlerverkehr reduziert und/oder der ländlichen Raums attraktiver würde. Vielleicht passiert auch gar nichts, weil andere Faktoren den beschriebenen Anpassungen entgegenwirken oder die ökonomischen Anreize für Fernpendler nicht ins Gewicht fallen. Dann hätte man wenigstens den Ermittlungs- und Prüfaufwand für die Fahrtkosten eingespart.

Ob die beschriebenen Effekte dieses hypothetischen Beispiels tatsächlich so oder anders oder überhaupt nicht eintreten, weiß man erst, wenn man es praktisch durchgeführt. Auf jeden Fall wird die Anpassung nicht sofort eintreten, da wahrscheinlich Verzögerungen eintreten, z.B. weil Mietverträge so kurzfristig nicht geändert werden können, oder weil Immobilienbesitzer ihre Immobilie lieber eine Zeit lang leer stehen lassen als die Preise zu senken.

Die Körperschaftssteuer, die Einkommensteuer für juristische Personen, von der man lange geglaubt hat, sie könne nicht überwälzt werden, weil sie eine direkte Steuer ist, wird auf längere Sicht überwälzt (vgl. z.B. Schmölders, Finanzpolitik S. 367 ff). Sie wird als Kostenfaktor in der Preisgestaltung berücksichtigt. Nur dort, wo die Konkurrenten diese Kosten nicht zu tragen haben - z.B. weil sie von der Körperschaftssteuer gem. §5 KStG befreit sind - und diesen Vorteil an ihre Kunden weiter geben, kann die Überwälzung (auf kürzere Frist) verhindert werden. Längerfristig würden in diesem Fall die Unternehmen, die Körperschaftssteuer zahlen müssen, aus dem Markt verdrängt.

Auch andere Umverteilungsabsichten führen zu unbeabsichtigten Effekten. Ein Beispiel sind CO2-Zertifikate. Energieversorgungsunternehmen (EVUs) bekommen für ihre Altanlagen kostenlose Kontingente. (Allerdings nimmt dieser Anteil über die Jahre ab). Unternehmen, die neue Kraftwerke bauen wollen, müssten für diese Zertifikate den vollen Preis bezahlen. Da die EVUs daher die Konkurrenz durch Neuanlagen nicht fürchten müssen, können sie die Strompreise soweit erhöhen, dass sie die Kosten neuer Kraftwerken gerade noch unterbieten. Zusätzlich können sie mit ihrer Marktmacht die Preise der CO2-Zertifikate - je nach Interessenlage - beeinflussen. Dies ist eine (allerdings zeitlich begrenzte) Subventionierung der "alten" EVU- Konzerne zu Lasten der Elektrizitätsverbraucher.

Auch Subventionen erreichen die, die eigentlich subventioniert werden sollen, in vielen Fallen nur teilweise oder gar nicht. z.B. partizipieren am Wohngeld bzw. beim Arbeitslosengeld II an den Kosten der Unterbringung nicht nur die Mieter, sondern auch die Vermieter, indem sie die Mieten auf das gerade noch subventionierte Maß anheben. Die Subventionen für die Landwirtschaft erreichen die Landwirte nur zu Bruchteilen. Manches davon ist Verschwendung und wird vernichtet (Abschlachtprämien) oder an Entwicklungsländer verschenkt. Den Rest kassieren Lebensmittelkonzerne und der Einzelhandel. Dabei spielt auch die Marktmacht eine große Rolle. Je eher eine Seite die Preise vorschreiben kann, desto leichter fällt ihr die Überwälzung.

Unternehmen haben auf lange Frist immer die Möglichkeit auszuweichen: notfalls auf andere Produkte und / oder Produktionsverfahren. Wenn sie dem Wettbewerb unterliegen, sind sie sogar zu solchen Anpassungen gezwungen, um zu überleben.

Diese Beispiele zeigen, dass durch die Überwälzung

Ein neues System hat diese Wirkungen in Rechnung zu stellen. Es kommt weniger darauf an, was gewollt wird, vielmehr entscheidet, was tatsächlich geschieht.

nach oben Separierbarkeit und Reformierbarkeit

Eine Veränderung der Steuer ist immer auf die Steuersubjekte (bei direkten Steuern und persönlichen Subventionen: auf die Personen) und das Gebiet, in dem die Steuergesetze gelten, begrenzt, in dem diese Veränderung gelten soll und durchgesetzt werden kann. Im Zeitalter einer zunehmenden Globalisierung und internationaler Verflechtung zeigt sich, dass nationale Steuergesetze dadurch umgangen werden, dass der Firmensitz, Wohnsitz oder die Nationalität gewechselt werden kann, um negative Folgen der Veränderung zu umgehen. Bei einigen Steuern, z.B. der Mehrwertsteuer, kommt als zusätzliche Möglichkeit der Transport von Waren über die jeweiligen Grenzen hinweg dazu.

Bei der Mehrwertsteuer unterbindet man z.B. die Ausnutzung unterschiedlicher Steuersätze durch einen "Grenzausgleich". wobei die Separierbarkeit für Warenverkehr innerhalb der EU durch spezielle Methoden erreicht wird. Da diese Methoden Bürokratie und Kontrollen erfordern, damit sie nicht umgangen werden können, wird es angestrebt, die Mehrwertsteuern in der EU schrittweise zu harmonisieren, um diese Bürokratie abzubauen. Ist diese Harmonisierung erst einmal erreicht, wird diese eingefroren. Das EU-MWSt-System ist dann praktisch nicht mehr änderbar, weil es zu jedem Reformvorschlag nationale Interessen geben wird, die dem entgegenstehen.

Da die Mehrwertsteuer nur ein Teil der Steuerlast ist und daher nicht isoliert betrachtet werden kann, ergibt sich ein Zusammenhang mit anderen Steuern. Daher gibt es ähnliche Integrationsbestrebungen auch für den Bereich der direkten Steuern und der Sozialsysteme. Wenn dies "vernünftig" gemacht wird - z.B. indem man sich auf eine EU-weite Staatsbürgersteuer einigt - ist dagegen nichts einzuwenden. Die Chancen dafür sind allerdings minimal, Es muss daher die Möglichkeit geben, auch hier Veränderungen separierbar zu gestalten. Dies gilt erst recht für einen Paradigmenwechsel. Auf jeden Fall ist die Separierbarkeit zu Nicht-EU Staaten zu gewährleisten.

Ein weiterer Aspekt der Separierbarkeit bezieht sich nicht auf den Gültigkeitsraum der Reform, sondern auf die Möglichkeit, ein Rechtsgebiet zu reformieren, ohne dass dadurch Reformen in anderen Rechtsgebieten erzwungen werden, weil man nicht in Frage stellen darf, was in diesen anderen Gebieten erreicht wurde. Die Reform würde unkalkulierbar und der Aufwand für diese Veränderung wäre kaum zu leisten. Leider ist das derzeitige Steuer- und Subventionssystem mit anderen Umverteilungsinstrumenten eng verflochten, so dass selbst bei kleineren Änderungen oft ein vergleichsweise großer und umfassender sekundärer Veränderungsbedarf entsteht. Das Neue, das durch den Paradigmenwechsel entsteht, sollte diesen Fehler nicht wiederholen.

nach oben Horizontale Gerechtigkeit und Neutralität

Gleichartiges soll gleich besteuert / subventioniert werden. Dieser Grundsatz der horizontalen Gerechtigkeit ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit. Das neue Konzept soll daher neutral (=unabhängig) gegenüber Entscheidungen und Manipulationen der Steuersubjekte sein, d.h. die Höhe der Steuern und Subventionen soll nicht von diesen Entscheidungen und Manipulationen abhängen. Heute sind unterschiedliche Steuerbeträge fällig, je nachdem ob jemand z.B. Die Liste von Beispielen, wie Gleichartiges ungleich behandelt wird, lässt sich fast beliebig fortsetzen. Viele Wege, legal möglichst wenig Steuern zu bezahlen, beruhen auf Tricks, die diese Ungleichbehandlungen ausnutzen, indem Einkünfte passend gestaltet werden. Ohne horizontale Gerechtigkeit sinkt daher das Steueraufkommen, weil diese Systemschwächen - oft massiv - ausgenutzt werden. Steuersparen ist IN.

Neutralität und horizontale Gerechtigkeit ist kein Selbstzweck. Natürlich darf der Staat versuchen, mit steuerlichen Mitteln Einfluss auf Entscheidungen auszuüben - er muss sich nur darüber klar sein, dass diese Versuche unterlaufen werden können und dass diese Beeinflussung von Entscheidungen darüber hinaus regelmäßig mit Verlust an Effizienz und materiellem Wohlstand seiner Bürger bezahlt werden muss. Besonders schädlich sind Entscheidungen, die nur aus steuerlichen Gründen anders ausfallen, als sie bei Neutralität ausfallen würden, ohne dass der Staat dies beabsichtigt hat oder ein Sinn dahinter erkennbar wäre. Selbst wo sie früher einmal sinnvoll waren, weil ein bestimmtes Ziel erreicht werden sollte, dieses inzwischen erreicht oder durch den Wandel der Werte oder der Politik nicht mehr erstrebenswert ist, verbleibt der Schaden, ohne dass dem noch ein Nutzen gegenüber steht.

Bezogen auf die Reform der direkten Steuern und persönlichen Subventionen bewirken Separierbarkeit und Neutralität, dass es keine Möglichkeiten zur Steuerflucht, Steuerumgehung oder Subventionserschleichung gibt.